новини
справочник
заведения
Доклад за резултатите от извършен одит на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас
07 Октомври 2004, Четвъртък
Автор: Burgas Info
Р Е П У Б Л И К А Б Ъ Л Г А Р И Я
С М Е Т Н А П А Л А Т А
ДОКЛАД
за резултатите от извършен одит по възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас за периода от 06.03.1998 г. до 31.03.2004 г.
А. ОБЩА ЧАСТ
В изпълнение на чл. 5, ал. 2, т. 9 от Закона за Сметната палата, във връзка с годишната програма за одитна дейност за 2003 г. на Сметната палата и Заповеди № П-135/23.09.2003 г. и № П-13/02.03.2004 г. на председателя на Сметната палата се извърши одит по възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) (към момента на сключване на заема - Задграничен фонд за икономическо сътрудничество) за разширяване на пристанище Бургас, за периода от 06.03.1998 г. до 31.03.2004 г.
Одитът се извърши в:
· Министерство на транспорта и съобщенията
· Изпълнителна агенция "Пристанищна администрация"
· "Пристанище Бургас" ЕАД
· Министерство на финансите
1. Правна рамка на одита
- Конституция на Република България;
- Закон за Сметната палата;
- Закон за държавния дълг;
- Указ №1496 за участие на Народна република България в международни договори (отменен);
- Закон за международните договори на Република България;
- Закон за устройство на държавния бюджет;
- Закони за държавния бюджет на Република България за 1998 г.,
1999 г., 2000 г., 2001 г., 2002 г., 2003 г., 2004 г.;
- Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и
пристанищата на Република България;
- Закон за морските пространства на Република България (отменен)
- Търговски закон;
- Закон за задълженията и договорите;
- Закон за счетоводството;
- Национални счетоводни стандарти;
- Закон за администрацията;
- Устройствени правилници на: МС, МТС, МФ, ИА “Пристанищна администрация”
- други нормативни актове по действащото законодателство през проверявания период.
2. Обхват на одита
Възникване, обслужване, управление и усвояване на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество за Проект за разширяване на Пристанище Бургас в т.ч.:
- законосъобразността на процедурите за сключване и ратификация на Споразумение за заем за проект за разширение на пристанище Бургас между Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония и Република България (Споразумението);
- условия на Споразумението;
- тръжните процедури по избор на консултант и изпълнители по Пакет 1 и Пакет 2 на Проекта за разширение на пристанище Бургас (Проекта), съгласно Споразумението;
- договорите за строителни и драгажни работи и доставка на оборудване, съгласно Споразумението;
- дейностите по планиране, изпълнение, контрол и управление на Проекта с оглед на тяхната ефективност, ефикасност и икономичност;
- целите и действително постигнатите резултати по Проекта.
Одитът обхваща периода от 29.06.1998 г. до 31.03.2004 г.
3. Цел на одита
Целта на одита е формиране на независимо и обективно мнение по отношение на:
- законосъобразното възникване, обслужване, управление и усвояване на средствата по споразумението за заем с Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас;
- целесъобразното усвояване на средствата по Проекта за разширение на пристанище Бургас;
- обективна оценка на практиките при управление на дейностите, свързани с реализирането на Проекта за разширение на Пристанище Бургас.
4. Оценка на одитния риск
Праг на същественост
На базата на предварителния анализ и оценка, отчитайки спецификата на одита, се определя праг на същественост като:
Същественост по стойност – размерът на допустимите грешки се определя на 0.01 на сто от стойността на усвоения ресурс по кредита към периода на одита.
Същественост по характер – предоставената информация се оценява и разглежда като съществена по характер поради важността и обществената й значимост.
Същественост по смисъл – разглежда се по отношение на многообразието и обема на действията за реализирането на Проекта и следствията от тях за постигането на крайната цел.
Оценка на риска и вътрешния контрол - през одитирания период, ръководството на Министерство на транспорта и съобщенията и това на “Пристанище Бургас” ЕАД е променяно четири пъти. Имащите отношение към проекта структури - Министерският съвет, Народното събрание, Министерството на финансите, Японският парламент, Японската банка за международно сътрудничество, Pacific consultans international, Penta ocean Mitsubishi JV и ангажираните за изпълнението на проекта подизпълнители се характеризират със значителна сложност на взаимовръзките поради тяхната специфичност. Променящата се законова рамка, като основна характеристика на средата, допълнително въздейства върху податливостта на грешки. При отчитане на комбинираното влияние на факторите, влияещи върху Проекта, одитният екип преценява присъщия риск като среден – 60%.
Преценката в дълбочина на системите и видовете контрол разкриват, че не съществува разумна система за контрол върху Проекта. Създадените Управителен комитет на Проекта като междуведомствен орган за ръководство, контрол и координация на всички дейности, свързани с реализацията на Проекта; “Група за управление” на Проекта със задача да съдейства, организира и управлява цялата дейност и задължения на “Пристанище Бургас” ЕАД, произтичащи от Договорите и другите регламентиращи документи по “Проекта за разширение на Пристанище Бургас” и Звено за изпълнение на проект – “Разширение на пристанище Бургас – нов вълнолом, подходен канал и терминал за насипни товари 2А” не показват достатъчна степен на ефективност. Създаденият, съгласно Устройствения правилник на Министерство на транспорта и съобщенията, инспекторат е извършил проверка на законосъобразността на процедурите по одобряване на техническия проект и издаване на разрешение за строеж на обекта “Разширение на Пристанище Бургас” като при проверката не са установени нарушения. От инспектората не са планирани и не са извършвани проверки за оценка на достатъчността и надеждността на контрола и управлението на Проекта за разширение на пристанище Бургас, както и документооборота, свързан с него.
В съответствие с одитните стандарти на Сметната палата, одитният екип преценява контролния риск на системата като “висок” със стойност 90%.
За постигането на едно приемливо равнище на одитен риск от 1% и съгласно одитните стандарти на Сметната палата, одитният екип определи размер на одиторската извадка и изискваната от съществените проверки сигурност в размер на 98%.
5. Одитни методи и подходи
При извършване на одита е възприет подходът на директните съществени проверки.
Като подходящи локални методи за събиране на одитни доказателства, подкрепящи заключенията в доклада, се определят: провеждане на разговори и потвърждаване, проверка на първични документи и активи, аналитични процедури, справки, писмени обяснения от длъжностни лица в одитирания обект.
6. Предходни одити и резултати от изпълнението на дадените препоръки.
По възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас не е извършван одит от Сметната палата.
Б. КОНСТАТИВНА ЧАСТ
I. Характеристика на Заемното споразумение и Проекта
1. Условия на Заемното споразумение
Споразумението между правителството на Република България и правителството на Япония за отпускане заем от Задграничния фонд за икономическо сътрудничество за разширение на пристанище Бургас е договорено на 06.03.1998 г. чрез размяна на вербални ноти.
Споразумението за заем за проект за разширение на пристанище Бургас (Споразумението) се сключва на 29.06.1998 г. между Република България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията, и Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония - OECF (по-късно - Японска банка за международно сътрудничество -JBIC).
Вербалните ноти и споразумението за заем са ратифицирани със закон от Народното събрание на 22.07.1998 г.
Заедно със Споразумението се подписва и Меморандум между Японската банка, Р България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията и “Пристанище Бургас” ЕАД. В него са детайлизирани сроковете и разчетите по видове работи, посочени са и отговорностите при управлението и реализацията на отделните етапи на Проекта за разширение на Пристанище Бургас.
Целта на Заема е да се подпомогнат усилията на Република България за икономическа стабилизация и развитие, съгласно разменените правителствени ноти.
Общият размер на договорения кредит е 14 312 млн. японски йени (118,28 млн. щ. д. към датата на подписване на Споразумението - м. юли 1998 година).
Заемът е държавен, инвестиционен.
Заемополучател е Република България, представлявана от министъра на транспорта.
Изпълнителна агенция по Проекта, определена със Споразумението от Заемополучателя, е "Пристанище Бургас" ЕАД. Към момента на подписване на Споразумението инфраструктурата и субструктурата (претоварно оборудване) на пристанището са в активите на "Пристанище Бургас" ЕАД. То е и юридическото лице, определено да събира пристанищните такси по Раздел V на Тарифа № 5 за таксите, които се събират в системата на Министерството на транспорта и съобщенията. Същите са отчитани като приходи от дейността му. Пристанищните такси са ползвани от експертите на OECF като основа при анализа на нетната настояща стойност на Проекта и вътрешната норма на възвращаемост.
Погасяването на заема се предвижда да се извършва от събираните пристанищни такси.
Валидността, тълкуването и изпълнението на Споразумението за заем е привързано със законите и нормативните разпоредби на Япония.
Съгласно Споразумението, средствата от заема са разделени според тяхното предназначение и лихвените условия на:
Главница І - в размер на 12 354 млн. японски йени за изграждане на инфраструктурата и субструктурата, предвидени по Проекта;
Главница ІІ - в размер на 1 070 млн. японски йени за финансиране на консултантските услуги към Проекта.
Договорените условия са, както следва:
- По Главница І - гратисен период 10 г. - до 2008 г., период на изплащане на главницата 2009-2028 г. при годишна лихва 2,7 %;
- По Главница ІІ - гратисен период 10 г. - до 2008 г., период на изплащане на главницата 2009-2038 г. при годишна лихва 0,75 %.
Годишната вноска по Главница І и Главница ІІ е в размер на 681 115 000 йени.
Сумата от 888 млн. японски йени е за непредвидени разходи и тя може да бъде усвоена като част от Главница І или Главница ІІ след одобрено преразпределение от Японската банка.
2. Характеристика на Проекта за разширение на Пристанище Бургас
Проектът "Разширение на Пристанище Бургас” обхваща: изграждане на нов терминал 2А за насипни товари с четири корабни места, необходимото за използването му оборудване; източен вълнолом и удълбочаване на подходния канал на пристанището с цел достъп на многотонажни кораби.
Поради значително нарастване стойността на Проекта в резултат на екологични съображения и изисквания от Министерство на околната среда и водите през 2002 г. неговият обхват се намалява, като се редуцира до изграждането на три корабни места.
Основната цел на Проекта е повишаване ефективността и качеството на обработка на товарите, конкурентни цени на претоварните операции, безопасно маневриране и опазване на околната среда в пристанището.
Предвижда се изградения терминал да обслужва 6.5 млн. тона насипни товари годишно, като ще могат да бъдат приемани кораби с насипни товари с газене 15 метра и 100 000 DWT(дедуейт) .
Проектът, съгласно Споразумението, обхваща следните видове работи:
- Строителни и драгажни работи - Пакет 1 с обща стойност 79,8 млн. щ.д., в т.ч. 11.5 млн. щ.д. българско съфинансиране;
- Претоварно оборудване - Пакет 2 на обща стойност 30 млн. щ.д.
Срок за изпълнението на Проекта, съгласно договорите за изпълнение, е 10 юни 2005 година.
ІІ. Законосъобразност на процедурите за сключване и ратификация на Споразумението
Министерският съвет с Решение № 923 от 15 октомври 1997г., предлага на Народното събрание на основание чл.84, т.9 от Конституцията на РБ да даде съгласие за сключване на договор за заем с Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество. Заемът е за финансиране на първия етап от Проекта за реконструкция и модернизация на пристанище Бургас. Размерът на заема, съгласно решението, е 150 млн. щатски долара.
На 23 октомври 1997 г. Народното събрание дава съгласие да се сключи Договор за заем между Република България и Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество (ДВ, бр.100/31.10.97.)
На 06.03.1998г., съгласно изискванията на процедурата на японската страна, преди подписването на договора за заем между Заемополучателя и Фонда се сключва споразумение за отпускане на заем между двете правителства чрез размяна на вербални ноти. Вербалните ноти са обнародвани в ДВ, бр.57 от 26.06.2001 г.
На 29.06.98г. се подписва Споразумение за заем за проект за разширение на Пристанище Бургас между Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония и Република България, представлявана от министъра на транспорта. Споразумението е обнародвано на 26.03.2004 г.
Споразуменията са ратифицирани със закон от 38-то Народно събрание на 22.07.1998г. Ратификацията е обнародвана в ДВ, бр.88 от 31.07.98г.
След ратификацията Споразумението за заем има характер на международен договор, по който Република България е страна, и по смисъла на чл. 4, ал. 2, във връзка с чл. 5, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния дълг представлява държавен заем.
В процеса на сключване на Споразумението за заем се подписват два меморандума между Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество, Р България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията, и “Пристанище Бургас” ЕАД, които са международни договори. За тях не съществува изискване за ратификация, но те съставляват неразделна част от договорения ангажимент. МТС не разполага с документите.
Не е спазен чл. 5, ал. 1 във връзка с чл. 4, ал. 1, т. 9 от Закона за "Държавен вестник", който изисква международни договори да бъдат обнародвани в 15-дневен срок. Вербалните ноти са обнародвани със закъснение от 2 години, 10 месеца и 9 дни, а Споразумението за заем – със закъснение от 5 години, 7 месеца и 8 дни. Меморандумите не са обнародвани.
Двете международни споразумения между Р България и Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество (OECF) са сключени и ратифицирани при спазване на изискванията и процедурите на Указ №1496 за участие на Народна република България в международни договори (отм.).
ІІІ. Съответствие на сключените договори за изпълнение на Проекта със Споразумението и изискванията на българското законодателство.
Съгласно чл.4, раздел 4.01 от Общите условия към Споразумението, договорите за стоките и услугите, които следва да бъдат финансирани от средствата по Заема, следва да се съобразят с насоките за доставка и насоките за използване на консултанти на Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество.
Избор на консултант
Със заповед №РД-08-170/19.02.1999 г. министърът на транспорта назначава Комисия за провеждане на международен търг за избор на консултант. Процедурата се провежда по правилата на Фонда. За консултант на Проекта е избран Pacific Consultants International (PCI) (след утвърждаване на избора от министъра на транспорта и одобряване от Японската банка).
На 27.04.1999 г. е сключен договор между РСI и “Пристанище Бургас” ЕАД за консултантски услуги. Договорената цена на услугата е 1 066 млн. японски йени , в т. ч.: 765 156 080 японски йени и 2 484 290 щатски долари.
Консултантът се задължава: да изготви работен проект; да извърши подготовка на тръжните документи на търговете за избор на изпълнители и да упражнява надзор по изпълнението на Проекта.
Избор на изпълнител на строителните и драгажни работи по Проекта – Пакет 1
Провежда се чрез международен конкурентен търг с предварителна класация според изискванията на Споразумението.
Тръжните документи са подготвени от Консултанта и са одобрени от комисия, назначена със заповед на министъра на транспорта и от японската страна.
Търгът е спечелен от консорциума Penta Ocean - Mitsubishi JV.
На 13.02.2001 г. е подписан Договор за строителство - Пакет №1 с Penta Ocean - Mitsubishi JV на стойност 95 450 000 щатски долара.
Избор на изпълнител за доставка и монтаж на оборудване по Проекта – Пакет 2
Провежда се чрез международен конкурентен търг с предварителна класация според изискванията на Споразумението.
Тръжните документи са подготвени от Консултанта и са одобрени от комисия, назначена със заповед на министъра на транспорта и от японска страна.
Изборът на победител в търга е направен от комисия, оторизирана от министъра на транспорта, и е одобрен от кредитната институция.
Търгът е спечелен от австрийски джойнтвенчър VAB-VATECH JV.
На 24.10.2002 г. “Пристанище Бургас” ЕАД сключва с VAB-VATECH JV договор за доставка на оборудване - Пакет 2. Стойността на договора е 25 766 849 щатски долара (3 234 млн. японски йени). Дружеството трябва да достави, монтира и въведе в действие предвиденото оборудване по Проекта.
Сключените договори са в съответствие със Споразумението и изискванията на българското законодателство.
ІV. Изготвяне и одобряване на работния проект
Работният проект за разширение на Пристанище Бургас е изготвен от Консултанта, съгласно сключения с него договор.
Стойността на работния проект, залегнала в тръжната документация, възлиза на 131 406 561 щатски долара, в т. ч.: 97 633 047 щ. д. – Пакет 1; 33 773 514 щ. д. – Пакет 2.
Търговете за избор на изпълнители на Проекта се провеждат преди да е одобрен работния проект. С изпълнителя на строителните и драгажните работи договорът е сключен отново преди одобряване на работния проект.
При одобряването на проекта МОСВ не дава разрешение за депониране на драгажните маси на предвиденото за това място – залива Вромос и добив на пясък от пясъчна банка Кокетрайс. Решението на МОСВ по оценка за въздействие върху околната среда е с дата 20.04.2001 г. и е след подписването на договора с изпълнителя на строителните и драгажни работи - 13.02.2001 г. Като резултат стойността на Проекта се увеличава с 24,3 млн. щатски долара спрямо стойността, предвидена по договора с Изпълнителя, в т. ч.: 17 млн. щатски долара - в частта за депониране на драгажни маси и с 7,3 млн. щатски долара - в частта за добив на пясък.
Разрешение за строеж е получено на 03.07.2001 г. от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Като инвеститор на обекта е посочен “Пристанище Бургас” ЕАД.
Проектът е процедиран и одобрен съгласно българското законодателство и изискванията на японската страна.
V. Изпълнение на Споразумението и Проекта
1. Субекти, имащи отношение към изпълнението на Споразумението и Проекта
Заемополучател по Проекта, съгласно сключеното споразумение, е Република България. Оторизиран неин представител е Министърът на транспорта и съобщенията, който подписва Споразумението.
Министерски съвет одобрява с решение проектите на международни споразумения и измененията по тях. Осъществява контрол по изпълнението на международните споразумения.
Министерство на финансите координира и контролира външното финансиране на Р България, като оказва институционална подкрепа по реализиране на инвестиционни проекти. Управлява средствата за съфинансиране на проектите. Одобрява лимити за разходите и плащанията по сметките на изпълнителните агенции съгласно механизма, посочен във финансовите споразумения. Осъществява системен мониторинг на извършваните разплащания за публични инвестиционни проекти и анализира съответствието им с поетите финансови ангажименти.
Министърът на транспорта и съобщенията провежда държавната инвестиционна политика в транспорта и съобщенията. Подготвя проекти на международни договори и спогодби в областта на транспорта и съобщенията и отговаря за изпълнението на произтичащите от международните споразумения задължения за Република България.
Съгласно чл. 113 от ЗМПВВППРБ, министърът на транспорта и съобщенията ръководи и контролира пристанищната дейност в Република България, като осъществява правомощията си чрез пристанищна администрация.
Две години след подписване на Споразумението и стартиране изпълнението на Проекта, с влизане в сила на ЗМПВВППРБ ( 11.02.2000 г. ), се създава Изпълнителна агенция “Пристанищна администрация” (ИА”ПА”). Агенцията организира дейностите и обосновава необходимите разходи за проектиране, изграждане, развитие и поддържане на пристанищата за обществен транспорт, както и за погасяването на кредити, получени за развитието на пристанищната инфраструктура. Пристанищната инфраструктура е публична държавна собственост, съгласно чл. 107, ал. 1 от ЗМПВВППРБ, и тази собственост се управлява от ИА”ПА”. Финансирането на дейностите по поддържане и развитие на пристанищата за обществен транспорт се осъществява чрез бюджета на МТС. Дейностите се осигуряват финансово от събираните канални, тонажни корабни и кейови такси.
Изпълнителна агенция по Проекта, съгласно Споразумението, е “Пристанище Бургас” ЕАД. Съгласно Общите условия за отпускане на такива заеми на Японската банка, това е организацията, определена да изпълни Проекта.
Консултантът PCI, според договора с “Пристанище Бургас” ЕАД, изпълнява следните функции:
- съставя програма за изпълнение на Проекта;
- провеждане на търгове и оценка;
- строителен надзор на Проекта;
- управление опазването на околната среда;
- технологичен трансфер – в т.ч. обучение на персонал, симулационни модели на процесите, техники на управление и др.;
- изготвяне и представяне на ежемесечни доклади за състоянието на Проекта на Японската банка и “Пристанище Бургас” ЕАД, респективно – МТС
2. Изпълнение на Проекта за разширение на Пристанище Бургас към 31.03.2003 г.
Изпълнението на предвидените работи по Проекта започват на 11.06.2001 г.
Към 31.03.2004 г. изпълнението на Проекта е, както следва:
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОЕКТ РАЗШИРЕНИЕ НА ПРИСТАНИЩЕ БУРГАСВ ПРОЦЕНТИ
година планирано изпълнение реално изпълнение неизпълнение
2001 9.0% 4.0% 5.0%
2002 53.9% 27.2% 26.7%
2003 76.8% 51.0% 25.8%
03.2004 84.1% 55.4% 28.7%
Тенденцията е закъснението на изпълнението на Проекта да се увеличава. Предложеното от министъра на транспорта и съобщенията изваждане удълбочаването на подходния канал от обхвата на договора с изпълнителя на строителните и драгажни работи ще доведе до допълнително удължаване на срока за цялостно завършване на Проекта.
Установеното закъснение по Проекта се дължи основно на закъснението при изпълнение на драгажните работи. Изпълнението на драгажните работи се прекратява от септември 2002 г. и до 31.03.2004 г. не е възобновено. Според първоначалния график на изпълнението, драгажът следва да приключи до май 2004 г.
Направените разходи за строителство и придобиване на дълготрайни материални активи по Проекта са в размер на 91 922 728,08 лева към 31.03.2004 г.
3. Финансиране на Проекта, усвояване и обслужване на Заема
Финансиране и съфинансиране
Проектът за разширение на Пристанище Бургас, съгласно Споразумението, се финансира от средствата по Заема от Японската банка за международно сътрудничество и съфинансиране от страна на Република България.
Съгласно чл.4, Секция 1 на Таблица 1 от Споразумението и разменените междуправителствени ноти, българската страна се задължава да съфинансира Проекта в частта строителни работи с 18 % от проектната им стойност или 1 357 млн. японски йени, както и да поеме всички допълнително възникнали разходи по реализацията на Проекта.
В Споразумението (таблица 1, раздел 2) са определени приблизително очакваните от българска страна средства за съфинансиране по години. Предвидено е всяка година да има съфинансиране от българска страна.
До 31.03.2004 г. българската страна не е изпълнила финансовите си ангажименти за финансиране на Проекта, като са ползвани единствено средствата по Заема.
От 2001 г. многократно се разменя кореспонденция между МТС и МФ относно осигуряване на средства за съфинансиране по Проекта. Министерство на финансите отказва да предвиди бюджетни средства за съфинансиране. Министърът на транспорта и съобщенията не уведомява Министерски съвет, като контролиращ орган изпълнението на международните споразумения, за липсата на съфинансиране и последиците за Р България от това. Неосигуряването на съфинансиране за времето от 2001 до 2004 г. забавя изпълнението на Проекта и го поставя пред опасността да бъде прекратен. Това ще доведе до значителни загуби за българската държава и невъзможност да се реализират целите на Проекта.
Липсата на съфинансиране създава редица негативни ефекти, по значимите от които са:
- неизпълнение на международно споразумение между японското и българското правителство, което може трайно да рефлектира върху японската инвестиционна политика в България;
- значително завишаване на стойността на Проекта;
- забавяне графика по изпълнението на Проекта;
- допълнително завишаване на размера на лихвените плащания при обслужването на Заема.
За 2004 г. са разчетени бюджетни средства в размер на 13,1 млн. лв. за съфинансиране по проектите на пристанище Бургас и пристанище Лом, а в бюджетната прогноза за 2005 г. са предвидени 4,2 млн. лв.
По силата на т. 7 - специална клауза в разменените и ратифицирани от Народното събрание вербални ноти, правителството на Р България освобождава японските компании, които участват в Проекта, от всякакви фискални налози или такси в Р България по отношение на дохода от доставянето на продукция или услуги, които трябва да се осигурят според договореностите на Заема.
Съгласно § 3 от ПЗР на ЗМПВВППРБ – специална разпоредба, при прилагане на данъчното и митническо законодателство на Р България, не се дължат ДДС, акциз, такси и мита при внос на стоки за изпълнение на проекти, свързани с пристанищната инфраструктура.
При извършена през 2003 г. от ТДД - гр. Бургас данъчна ревизия е съставен данъчно-облагателен акт на ГД "Пента Оушън - Мицубиши" за сумата от 10 542 500,9 лева дължим ДДС. С решение РД 10-949/24.07.2003 на регионалния данъчен директор на подразделение Бургас е спряно изпълнението на данъчния акт. Към 30.03.2004 г. са начислени и изплатени от “Пристанище Бургас” ЕАД 4 250 287,92 лева ДДС по Проекта за сметка на бюджета на МТС като част от средствата, предвидени за съфинансиране на Проекта.
Съгласно Споразумението, Таблица 2 раздел 1, не се допуска финансиране на данъци и мита от средствата на Заема. Българската страна следва да осигури необходимите средства за дължимия ДДС.
Средства по бюджета на МТС за плащане на ДДС не са предвиждани. Извършените плащания през 2004 г. се осигуряват чрез корекция по бюджета на МТС за сметка на капиталовите трансфери, предвидени за съфинансиране на Проекта.
Към 31.03.2004 г. Министерство на транспорта и съобщенията и Министерство на финансите не са предприели необходимите действия за отстраняване на възникналите проблеми при прилагането на ЗДДС.
Усвояване на Заема – отпускане на средства по Заема
Средства по Заема се отпускат в съответствие с процедурите за отпускане на средства, разписани в Споразумението:
- за плащания във валутата на Р България – процедура за трансфер (Таблица 6 от Споразумението)
- за плащания във валута, различна от валутата на Р България – процедура за поемане на ангажимент (Таблица 5 от Споразумението)
До 31.03.2004 г. по Заема разплащания в лева не са правени.
Таблица за усвоените средства от Заема към 31.03.2004 г.
Главница І Главница ІІ
строителни и драгажни работи оборудване
японски йени левова равност. японски йени левова равност. японски йени левова равност.
5 739 403 543 83 157 402 326 607 693 4 731 749 892 324 867 12 922 473
Към 31.03.2004 г. са усвоени 48,6 % от стойността на Заема.
Одобряването на плащанията от българска страна се извършва от изпълнителния директор на “Пристанище Бургас” ЕАД, съгласно Меморандума от 29.06.1998 г. и договора между МТС, “Пристанище Бургас” ЕАД и Булбанк от 08.06.1999 г.
Съгласно чл.І, раздел 2, ал. 2 от Споразумението средства по заема могат да бъдат отпускани до 29.06.2005 г. Предвид удължаване срока на изпълнение на Проекта следва да бъде поискано от JBIC удължаване на срока за усвояване на средствата по Заема. До 31.03.2004 г. не са предприети действия за удължаване на срока.
Обслужване на Заема
Каналните, корабни и кейови такси, събирани от “Пристанище Бургас” ЕАД към момента на подписване на заемното споразумение, са послужили за обосноваване възвращаемостта на Заема и са посочени като основен приходоизточник за неговото погасяване. С влизане в сила на Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата в Република България през 2000 г. се отнема правото на “Пристанище Бургас” ЕАД да събира каналните, корабни и кейови такси. Съгласно чл. 114, ал. 1, т. 13 на Закона, таксите се събират от ИА “Пристанищна администрация”, чрез която министърът на транспорта и съобщенията осъществява правомощията си. Съгласно чл. 115, таксите, събирани по чл. 114, ал. 1, т. 13, се използват за финансиране на дейностите по поддържане и развитие на пристанищата за обществен транспорт и финансирането се осъществява чрез бюджета на МТС.
От ръководството на МТС и ИА”ПА” не е отчетена тази промяна в Закона и не са предприети нужните управленски действия за обосноваване и осигуряване на необходимите бюджетни средства и създаване на организация за обслужване на заема, както и осигуряване на средства за съфинансиране.
Съгласно чл. 115, ал. 4 от ЗМПВВППРБ, ИА “ПА” трябва ежегодно да изготвя програма, утвърдена от министъра на транспорта и съобщенията, за обосноваване на необходимите разходи за изграждане на пристанищата и погасяването на кредити, получени за развитието на пристанищната инфраструктура.
В нарушение на чл. 115, ал. 4 от ЗМПВВППРБ, до 2004 г. включително ИА “Пристанищна администрация” не изготвя програми за обосноваване на необходимите разходи за изграждане на пристанищата и погасяване на кредити,свързани с тях.
До приключване на одита не е определен реда и начина, по който ще се акумулират необходимите средства за обслужване на кредита, както и субекта, който ще обслужва кредита.
До 2001 г. включително лихвите по Заема се плащат от “Пристанище Бургас” ЕАД, въпреки влизането в сила на ЗМПВВППРБ през 2000 г., като са платени общо 18 488 378 японски йени. Изплатени са наказателни лихви за забава в размер на 58 975 японски йени.
Едва през 2002 г. ИА”ПА” започва да плаща дължимите лихви по Заема. Извършени са три плащания на обща стойност 142 240 547 японски йени. Изплатени са наказателни лихви поради забава в размер на 153 217 японски йени.
Дължимите лихви към 20.12.2003 г. в размер на 71 656 273 японски йени са платени от бюджета на МТС на 19.01.2004 г. За 2004 г. средства за лихвени плащания по Заема не са предвидени по бюджета на МТС, което налага пренасочване на свободен ресурс от проекта “Реконструкция и електрификация на ж.п. линия Пловдив – Свиленград”.
Поради липса на организация и координация между МТС, ИА”ПА” и “Пристанище Бургас” ЕАД общо изплатените лихви за забава са в размер на 212 192 японски йени.
До приключване на одитната задача все още няма създадена организация от МТС за своевременното и коректно обслужване на Заема.
“Пристанище Бургас” ЕАД няма законово основание да извършва разходи по Проекта и да обслужва Заема, тъй като според ЗМПВВППРБ финансирането на дейностите по поддържането и развитието на пристанищата за обществен транспорт се осъществява чрез бюджета на МТС. Нито МТС, нито ИА “ПА” отразяват счетоводно направените разходи по Проекта и така се лишават от необходимата управленска информация за контрол по изпълнението на Проекта.
За 2004 г. не са предвидени средства в бюджета на МТС за плащане на лихвите и таксите по Заема.
Длъжностните лица в МТС и ИА “ПА”, които имат отношение към обслужването на Заема, не са запознати със Споразумението и Меморандумите към него, както и задълженията, произтичащи от тях. МТС не разполага с Меморандумите. Споразумението е публикувано в ДВ на 26.03. 2004 г.- шест години след неговата ратификация. Заемът е считан като държавно гарантиран с краен бенифициент – “Пристанище Бургас” ЕАД, без да се отчетат промените настъпили след приемане на ЗМПВВППРБ и това, че чрез реализацията на Проекта се създава публична държавна собственост.
От МТС не са извършвани навременни и адекватни действия за предвиждане и обосноваване на необходимите разходи за съфинансиране на Проекта и обслужване на кредита в проектобюджетите на министерството до 2004 г. включително.
В Министерство на финансите Заемът също е неправилно разчетен като държавен инвестиционен с краен бенифициент търговско дружество, без да е отчетено Споразумението и промяната, произтичаща от разпоредбите на ЗМПВВППРБ и отнемането на правото за събирането на корабните и кейови такси от “Пристанище Бургас” ЕАД.
Практически Проектът остава без източник за съфинансиране и средства за обслужване на Заема.
4. Управление, организация и контрол на изпълнението на Проекта
Министърът на транспорта и съобщенията във връзка с правомощията си по чл.113, ал. 1 от ЗМПВВППРБ - да ръководи и контролира пристанищната дейност и като страна по Споразумението, следва да организира и упражнява управленски контрол върху изпълнението на Проекта, както и да предлага и реализира управленски решения по възникнали проблеми и свързаната с тях организация с цел успешната, ефективна и ефикасна реализация на Проекта.
При оценката на въздействието върху околната среда МОСВ не разрешава:
- депониране на драгажните маси в предвиденото в проекта депо – залив Вромос. Драгажните маси трябва да се депонират на по-голямо разстояние от пристанището;
- добив на пясък от морето - пясъчна банка “Кокетрайс”, предвидена в Проекта. Пясък трябва да се доставя от сушата.
В резултат на решението на МОСВ стойността на Проекта в частта строителни и драгажни работи се увеличава с 24 289 079 щатски долари. Респективно с толкова се увеличава и необходимото съфинансиране от българска страна.
Липсват документи, удостоверяващи съгласуване и приемане на завишените цени от страна на “Пристанище Бургас” ЕАД и МТС. Завишението на единичните цени на драгажа и доставката на пясък, не са формализирани чрез анекс към договора с Изпълнителя. Приложената от консултанта методика за определяне на стойностите се основава на недостатъчно икономически обоснован емпиричен математически модел.
След промяна на политическия кабинет през 2001 г., новоизбраният министър на транспорта и съобщенията със Заповед РД-08-619 от 21.09.2001 г. назначава Технически съвет за обсъждане целесъобразността на Проекта. Основни задачи на съвета са да установи състоянието по изпълнението на Проекта и да представи актуализирана обосновка на целесъобразността на Проекта. В резултат от работата на съвета и проведените дискусии по възникналите проблеми и средствата, необходими за осигуряване на съфинансирането, се стига до решение за търсене на възможности за намаляване стойността на Проекта чрез редукция на обхвата му.
Във връзка с решаване на възникналите проблеми министърът на транспорта и съобщенията представя доклад на заседание на Министерски съвет. Със Заповед № Р-6/29.01.2002 г. на министър-председателя е назначена Междуведомствена работна група.
След проведени консултации, групата предлага на министъра редуциране стойността на Проекта, като се отложи за по-късен етап изграждането на 33-то корабно място (на стойност 12,7 млн. щатски долара) и се намалят доставките по оборудването с един претоварач на стойност 4,2 млн. щатски долара. Общото намаление – 16,9 млн. щатски долара следва да компенсира частично завишаването стойността на Проекта в резултат на пром
С М Е Т Н А П А Л А Т А
ДОКЛАД
за резултатите от извършен одит по възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас за периода от 06.03.1998 г. до 31.03.2004 г.
А. ОБЩА ЧАСТ
В изпълнение на чл. 5, ал. 2, т. 9 от Закона за Сметната палата, във връзка с годишната програма за одитна дейност за 2003 г. на Сметната палата и Заповеди № П-135/23.09.2003 г. и № П-13/02.03.2004 г. на председателя на Сметната палата се извърши одит по възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) (към момента на сключване на заема - Задграничен фонд за икономическо сътрудничество) за разширяване на пристанище Бургас, за периода от 06.03.1998 г. до 31.03.2004 г.
Одитът се извърши в:
· Министерство на транспорта и съобщенията
· Изпълнителна агенция "Пристанищна администрация"
· "Пристанище Бургас" ЕАД
· Министерство на финансите
1. Правна рамка на одита
- Конституция на Република България;
- Закон за Сметната палата;
- Закон за държавния дълг;
- Указ №1496 за участие на Народна република България в международни договори (отменен);
- Закон за международните договори на Република България;
- Закон за устройство на държавния бюджет;
- Закони за държавния бюджет на Република България за 1998 г.,
1999 г., 2000 г., 2001 г., 2002 г., 2003 г., 2004 г.;
- Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и
пристанищата на Република България;
- Закон за морските пространства на Република България (отменен)
- Търговски закон;
- Закон за задълженията и договорите;
- Закон за счетоводството;
- Национални счетоводни стандарти;
- Закон за администрацията;
- Устройствени правилници на: МС, МТС, МФ, ИА “Пристанищна администрация”
- други нормативни актове по действащото законодателство през проверявания период.
2. Обхват на одита
Възникване, обслужване, управление и усвояване на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество за Проект за разширяване на Пристанище Бургас в т.ч.:
- законосъобразността на процедурите за сключване и ратификация на Споразумение за заем за проект за разширение на пристанище Бургас между Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония и Република България (Споразумението);
- условия на Споразумението;
- тръжните процедури по избор на консултант и изпълнители по Пакет 1 и Пакет 2 на Проекта за разширение на пристанище Бургас (Проекта), съгласно Споразумението;
- договорите за строителни и драгажни работи и доставка на оборудване, съгласно Споразумението;
- дейностите по планиране, изпълнение, контрол и управление на Проекта с оглед на тяхната ефективност, ефикасност и икономичност;
- целите и действително постигнатите резултати по Проекта.
Одитът обхваща периода от 29.06.1998 г. до 31.03.2004 г.
3. Цел на одита
Целта на одита е формиране на независимо и обективно мнение по отношение на:
- законосъобразното възникване, обслужване, управление и усвояване на средствата по споразумението за заем с Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас;
- целесъобразното усвояване на средствата по Проекта за разширение на пристанище Бургас;
- обективна оценка на практиките при управление на дейностите, свързани с реализирането на Проекта за разширение на Пристанище Бургас.
4. Оценка на одитния риск
Праг на същественост
На базата на предварителния анализ и оценка, отчитайки спецификата на одита, се определя праг на същественост като:
Същественост по стойност – размерът на допустимите грешки се определя на 0.01 на сто от стойността на усвоения ресурс по кредита към периода на одита.
Същественост по характер – предоставената информация се оценява и разглежда като съществена по характер поради важността и обществената й значимост.
Същественост по смисъл – разглежда се по отношение на многообразието и обема на действията за реализирането на Проекта и следствията от тях за постигането на крайната цел.
Оценка на риска и вътрешния контрол - през одитирания период, ръководството на Министерство на транспорта и съобщенията и това на “Пристанище Бургас” ЕАД е променяно четири пъти. Имащите отношение към проекта структури - Министерският съвет, Народното събрание, Министерството на финансите, Японският парламент, Японската банка за международно сътрудничество, Pacific consultans international, Penta ocean Mitsubishi JV и ангажираните за изпълнението на проекта подизпълнители се характеризират със значителна сложност на взаимовръзките поради тяхната специфичност. Променящата се законова рамка, като основна характеристика на средата, допълнително въздейства върху податливостта на грешки. При отчитане на комбинираното влияние на факторите, влияещи върху Проекта, одитният екип преценява присъщия риск като среден – 60%.
Преценката в дълбочина на системите и видовете контрол разкриват, че не съществува разумна система за контрол върху Проекта. Създадените Управителен комитет на Проекта като междуведомствен орган за ръководство, контрол и координация на всички дейности, свързани с реализацията на Проекта; “Група за управление” на Проекта със задача да съдейства, организира и управлява цялата дейност и задължения на “Пристанище Бургас” ЕАД, произтичащи от Договорите и другите регламентиращи документи по “Проекта за разширение на Пристанище Бургас” и Звено за изпълнение на проект – “Разширение на пристанище Бургас – нов вълнолом, подходен канал и терминал за насипни товари 2А” не показват достатъчна степен на ефективност. Създаденият, съгласно Устройствения правилник на Министерство на транспорта и съобщенията, инспекторат е извършил проверка на законосъобразността на процедурите по одобряване на техническия проект и издаване на разрешение за строеж на обекта “Разширение на Пристанище Бургас” като при проверката не са установени нарушения. От инспектората не са планирани и не са извършвани проверки за оценка на достатъчността и надеждността на контрола и управлението на Проекта за разширение на пристанище Бургас, както и документооборота, свързан с него.
В съответствие с одитните стандарти на Сметната палата, одитният екип преценява контролния риск на системата като “висок” със стойност 90%.
За постигането на едно приемливо равнище на одитен риск от 1% и съгласно одитните стандарти на Сметната палата, одитният екип определи размер на одиторската извадка и изискваната от съществените проверки сигурност в размер на 98%.
5. Одитни методи и подходи
При извършване на одита е възприет подходът на директните съществени проверки.
Като подходящи локални методи за събиране на одитни доказателства, подкрепящи заключенията в доклада, се определят: провеждане на разговори и потвърждаване, проверка на първични документи и активи, аналитични процедури, справки, писмени обяснения от длъжностни лица в одитирания обект.
6. Предходни одити и резултати от изпълнението на дадените препоръки.
По възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата на заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас не е извършван одит от Сметната палата.
Б. КОНСТАТИВНА ЧАСТ
I. Характеристика на Заемното споразумение и Проекта
1. Условия на Заемното споразумение
Споразумението между правителството на Република България и правителството на Япония за отпускане заем от Задграничния фонд за икономическо сътрудничество за разширение на пристанище Бургас е договорено на 06.03.1998 г. чрез размяна на вербални ноти.
Споразумението за заем за проект за разширение на пристанище Бургас (Споразумението) се сключва на 29.06.1998 г. между Република България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията, и Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония - OECF (по-късно - Японска банка за международно сътрудничество -JBIC).
Вербалните ноти и споразумението за заем са ратифицирани със закон от Народното събрание на 22.07.1998 г.
Заедно със Споразумението се подписва и Меморандум между Японската банка, Р България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията и “Пристанище Бургас” ЕАД. В него са детайлизирани сроковете и разчетите по видове работи, посочени са и отговорностите при управлението и реализацията на отделните етапи на Проекта за разширение на Пристанище Бургас.
Целта на Заема е да се подпомогнат усилията на Република България за икономическа стабилизация и развитие, съгласно разменените правителствени ноти.
Общият размер на договорения кредит е 14 312 млн. японски йени (118,28 млн. щ. д. към датата на подписване на Споразумението - м. юли 1998 година).
Заемът е държавен, инвестиционен.
Заемополучател е Република България, представлявана от министъра на транспорта.
Изпълнителна агенция по Проекта, определена със Споразумението от Заемополучателя, е "Пристанище Бургас" ЕАД. Към момента на подписване на Споразумението инфраструктурата и субструктурата (претоварно оборудване) на пристанището са в активите на "Пристанище Бургас" ЕАД. То е и юридическото лице, определено да събира пристанищните такси по Раздел V на Тарифа № 5 за таксите, които се събират в системата на Министерството на транспорта и съобщенията. Същите са отчитани като приходи от дейността му. Пристанищните такси са ползвани от експертите на OECF като основа при анализа на нетната настояща стойност на Проекта и вътрешната норма на възвращаемост.
Погасяването на заема се предвижда да се извършва от събираните пристанищни такси.
Валидността, тълкуването и изпълнението на Споразумението за заем е привързано със законите и нормативните разпоредби на Япония.
Съгласно Споразумението, средствата от заема са разделени според тяхното предназначение и лихвените условия на:
Главница І - в размер на 12 354 млн. японски йени за изграждане на инфраструктурата и субструктурата, предвидени по Проекта;
Главница ІІ - в размер на 1 070 млн. японски йени за финансиране на консултантските услуги към Проекта.
Договорените условия са, както следва:
- По Главница І - гратисен период 10 г. - до 2008 г., период на изплащане на главницата 2009-2028 г. при годишна лихва 2,7 %;
- По Главница ІІ - гратисен период 10 г. - до 2008 г., период на изплащане на главницата 2009-2038 г. при годишна лихва 0,75 %.
Годишната вноска по Главница І и Главница ІІ е в размер на 681 115 000 йени.
Сумата от 888 млн. японски йени е за непредвидени разходи и тя може да бъде усвоена като част от Главница І или Главница ІІ след одобрено преразпределение от Японската банка.
2. Характеристика на Проекта за разширение на Пристанище Бургас
Проектът "Разширение на Пристанище Бургас” обхваща: изграждане на нов терминал 2А за насипни товари с четири корабни места, необходимото за използването му оборудване; източен вълнолом и удълбочаване на подходния канал на пристанището с цел достъп на многотонажни кораби.
Поради значително нарастване стойността на Проекта в резултат на екологични съображения и изисквания от Министерство на околната среда и водите през 2002 г. неговият обхват се намалява, като се редуцира до изграждането на три корабни места.
Основната цел на Проекта е повишаване ефективността и качеството на обработка на товарите, конкурентни цени на претоварните операции, безопасно маневриране и опазване на околната среда в пристанището.
Предвижда се изградения терминал да обслужва 6.5 млн. тона насипни товари годишно, като ще могат да бъдат приемани кораби с насипни товари с газене 15 метра и 100 000 DWT(дедуейт) .
Проектът, съгласно Споразумението, обхваща следните видове работи:
- Строителни и драгажни работи - Пакет 1 с обща стойност 79,8 млн. щ.д., в т.ч. 11.5 млн. щ.д. българско съфинансиране;
- Претоварно оборудване - Пакет 2 на обща стойност 30 млн. щ.д.
Срок за изпълнението на Проекта, съгласно договорите за изпълнение, е 10 юни 2005 година.
ІІ. Законосъобразност на процедурите за сключване и ратификация на Споразумението
Министерският съвет с Решение № 923 от 15 октомври 1997г., предлага на Народното събрание на основание чл.84, т.9 от Конституцията на РБ да даде съгласие за сключване на договор за заем с Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество. Заемът е за финансиране на първия етап от Проекта за реконструкция и модернизация на пристанище Бургас. Размерът на заема, съгласно решението, е 150 млн. щатски долара.
На 23 октомври 1997 г. Народното събрание дава съгласие да се сключи Договор за заем между Република България и Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество (ДВ, бр.100/31.10.97.)
На 06.03.1998г., съгласно изискванията на процедурата на японската страна, преди подписването на договора за заем между Заемополучателя и Фонда се сключва споразумение за отпускане на заем между двете правителства чрез размяна на вербални ноти. Вербалните ноти са обнародвани в ДВ, бр.57 от 26.06.2001 г.
На 29.06.98г. се подписва Споразумение за заем за проект за разширение на Пристанище Бургас между Задграничния фонд за икономическо сътрудничество, Япония и Република България, представлявана от министъра на транспорта. Споразумението е обнародвано на 26.03.2004 г.
Споразуменията са ратифицирани със закон от 38-то Народно събрание на 22.07.1998г. Ратификацията е обнародвана в ДВ, бр.88 от 31.07.98г.
След ратификацията Споразумението за заем има характер на международен договор, по който Република България е страна, и по смисъла на чл. 4, ал. 2, във връзка с чл. 5, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния дълг представлява държавен заем.
В процеса на сключване на Споразумението за заем се подписват два меморандума между Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество, Р България, представлявана от министъра на транспорта и съобщенията, и “Пристанище Бургас” ЕАД, които са международни договори. За тях не съществува изискване за ратификация, но те съставляват неразделна част от договорения ангажимент. МТС не разполага с документите.
Не е спазен чл. 5, ал. 1 във връзка с чл. 4, ал. 1, т. 9 от Закона за "Държавен вестник", който изисква международни договори да бъдат обнародвани в 15-дневен срок. Вербалните ноти са обнародвани със закъснение от 2 години, 10 месеца и 9 дни, а Споразумението за заем – със закъснение от 5 години, 7 месеца и 8 дни. Меморандумите не са обнародвани.
Двете международни споразумения между Р България и Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество (OECF) са сключени и ратифицирани при спазване на изискванията и процедурите на Указ №1496 за участие на Народна република България в международни договори (отм.).
ІІІ. Съответствие на сключените договори за изпълнение на Проекта със Споразумението и изискванията на българското законодателство.
Съгласно чл.4, раздел 4.01 от Общите условия към Споразумението, договорите за стоките и услугите, които следва да бъдат финансирани от средствата по Заема, следва да се съобразят с насоките за доставка и насоките за използване на консултанти на Японския фонд за задгранично икономическо сътрудничество.
Избор на консултант
Със заповед №РД-08-170/19.02.1999 г. министърът на транспорта назначава Комисия за провеждане на международен търг за избор на консултант. Процедурата се провежда по правилата на Фонда. За консултант на Проекта е избран Pacific Consultants International (PCI) (след утвърждаване на избора от министъра на транспорта и одобряване от Японската банка).
На 27.04.1999 г. е сключен договор между РСI и “Пристанище Бургас” ЕАД за консултантски услуги. Договорената цена на услугата е 1 066 млн. японски йени , в т. ч.: 765 156 080 японски йени и 2 484 290 щатски долари.
Консултантът се задължава: да изготви работен проект; да извърши подготовка на тръжните документи на търговете за избор на изпълнители и да упражнява надзор по изпълнението на Проекта.
Избор на изпълнител на строителните и драгажни работи по Проекта – Пакет 1
Провежда се чрез международен конкурентен търг с предварителна класация според изискванията на Споразумението.
Тръжните документи са подготвени от Консултанта и са одобрени от комисия, назначена със заповед на министъра на транспорта и от японската страна.
Търгът е спечелен от консорциума Penta Ocean - Mitsubishi JV.
На 13.02.2001 г. е подписан Договор за строителство - Пакет №1 с Penta Ocean - Mitsubishi JV на стойност 95 450 000 щатски долара.
Избор на изпълнител за доставка и монтаж на оборудване по Проекта – Пакет 2
Провежда се чрез международен конкурентен търг с предварителна класация според изискванията на Споразумението.
Тръжните документи са подготвени от Консултанта и са одобрени от комисия, назначена със заповед на министъра на транспорта и от японска страна.
Изборът на победител в търга е направен от комисия, оторизирана от министъра на транспорта, и е одобрен от кредитната институция.
Търгът е спечелен от австрийски джойнтвенчър VAB-VATECH JV.
На 24.10.2002 г. “Пристанище Бургас” ЕАД сключва с VAB-VATECH JV договор за доставка на оборудване - Пакет 2. Стойността на договора е 25 766 849 щатски долара (3 234 млн. японски йени). Дружеството трябва да достави, монтира и въведе в действие предвиденото оборудване по Проекта.
Сключените договори са в съответствие със Споразумението и изискванията на българското законодателство.
ІV. Изготвяне и одобряване на работния проект
Работният проект за разширение на Пристанище Бургас е изготвен от Консултанта, съгласно сключения с него договор.
Стойността на работния проект, залегнала в тръжната документация, възлиза на 131 406 561 щатски долара, в т. ч.: 97 633 047 щ. д. – Пакет 1; 33 773 514 щ. д. – Пакет 2.
Търговете за избор на изпълнители на Проекта се провеждат преди да е одобрен работния проект. С изпълнителя на строителните и драгажните работи договорът е сключен отново преди одобряване на работния проект.
При одобряването на проекта МОСВ не дава разрешение за депониране на драгажните маси на предвиденото за това място – залива Вромос и добив на пясък от пясъчна банка Кокетрайс. Решението на МОСВ по оценка за въздействие върху околната среда е с дата 20.04.2001 г. и е след подписването на договора с изпълнителя на строителните и драгажни работи - 13.02.2001 г. Като резултат стойността на Проекта се увеличава с 24,3 млн. щатски долара спрямо стойността, предвидена по договора с Изпълнителя, в т. ч.: 17 млн. щатски долара - в частта за депониране на драгажни маси и с 7,3 млн. щатски долара - в частта за добив на пясък.
Разрешение за строеж е получено на 03.07.2001 г. от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Като инвеститор на обекта е посочен “Пристанище Бургас” ЕАД.
Проектът е процедиран и одобрен съгласно българското законодателство и изискванията на японската страна.
V. Изпълнение на Споразумението и Проекта
1. Субекти, имащи отношение към изпълнението на Споразумението и Проекта
Заемополучател по Проекта, съгласно сключеното споразумение, е Република България. Оторизиран неин представител е Министърът на транспорта и съобщенията, който подписва Споразумението.
Министерски съвет одобрява с решение проектите на международни споразумения и измененията по тях. Осъществява контрол по изпълнението на международните споразумения.
Министерство на финансите координира и контролира външното финансиране на Р България, като оказва институционална подкрепа по реализиране на инвестиционни проекти. Управлява средствата за съфинансиране на проектите. Одобрява лимити за разходите и плащанията по сметките на изпълнителните агенции съгласно механизма, посочен във финансовите споразумения. Осъществява системен мониторинг на извършваните разплащания за публични инвестиционни проекти и анализира съответствието им с поетите финансови ангажименти.
Министърът на транспорта и съобщенията провежда държавната инвестиционна политика в транспорта и съобщенията. Подготвя проекти на международни договори и спогодби в областта на транспорта и съобщенията и отговаря за изпълнението на произтичащите от международните споразумения задължения за Република България.
Съгласно чл. 113 от ЗМПВВППРБ, министърът на транспорта и съобщенията ръководи и контролира пристанищната дейност в Република България, като осъществява правомощията си чрез пристанищна администрация.
Две години след подписване на Споразумението и стартиране изпълнението на Проекта, с влизане в сила на ЗМПВВППРБ ( 11.02.2000 г. ), се създава Изпълнителна агенция “Пристанищна администрация” (ИА”ПА”). Агенцията организира дейностите и обосновава необходимите разходи за проектиране, изграждане, развитие и поддържане на пристанищата за обществен транспорт, както и за погасяването на кредити, получени за развитието на пристанищната инфраструктура. Пристанищната инфраструктура е публична държавна собственост, съгласно чл. 107, ал. 1 от ЗМПВВППРБ, и тази собственост се управлява от ИА”ПА”. Финансирането на дейностите по поддържане и развитие на пристанищата за обществен транспорт се осъществява чрез бюджета на МТС. Дейностите се осигуряват финансово от събираните канални, тонажни корабни и кейови такси.
Изпълнителна агенция по Проекта, съгласно Споразумението, е “Пристанище Бургас” ЕАД. Съгласно Общите условия за отпускане на такива заеми на Японската банка, това е организацията, определена да изпълни Проекта.
Консултантът PCI, според договора с “Пристанище Бургас” ЕАД, изпълнява следните функции:
- съставя програма за изпълнение на Проекта;
- провеждане на търгове и оценка;
- строителен надзор на Проекта;
- управление опазването на околната среда;
- технологичен трансфер – в т.ч. обучение на персонал, симулационни модели на процесите, техники на управление и др.;
- изготвяне и представяне на ежемесечни доклади за състоянието на Проекта на Японската банка и “Пристанище Бургас” ЕАД, респективно – МТС
2. Изпълнение на Проекта за разширение на Пристанище Бургас към 31.03.2003 г.
Изпълнението на предвидените работи по Проекта започват на 11.06.2001 г.
Към 31.03.2004 г. изпълнението на Проекта е, както следва:
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПРОЕКТ РАЗШИРЕНИЕ НА ПРИСТАНИЩЕ БУРГАСВ ПРОЦЕНТИ
година планирано изпълнение реално изпълнение неизпълнение
2001 9.0% 4.0% 5.0%
2002 53.9% 27.2% 26.7%
2003 76.8% 51.0% 25.8%
03.2004 84.1% 55.4% 28.7%
Тенденцията е закъснението на изпълнението на Проекта да се увеличава. Предложеното от министъра на транспорта и съобщенията изваждане удълбочаването на подходния канал от обхвата на договора с изпълнителя на строителните и драгажни работи ще доведе до допълнително удължаване на срока за цялостно завършване на Проекта.
Установеното закъснение по Проекта се дължи основно на закъснението при изпълнение на драгажните работи. Изпълнението на драгажните работи се прекратява от септември 2002 г. и до 31.03.2004 г. не е възобновено. Според първоначалния график на изпълнението, драгажът следва да приключи до май 2004 г.
Направените разходи за строителство и придобиване на дълготрайни материални активи по Проекта са в размер на 91 922 728,08 лева към 31.03.2004 г.
3. Финансиране на Проекта, усвояване и обслужване на Заема
Финансиране и съфинансиране
Проектът за разширение на Пристанище Бургас, съгласно Споразумението, се финансира от средствата по Заема от Японската банка за международно сътрудничество и съфинансиране от страна на Република България.
Съгласно чл.4, Секция 1 на Таблица 1 от Споразумението и разменените междуправителствени ноти, българската страна се задължава да съфинансира Проекта в частта строителни работи с 18 % от проектната им стойност или 1 357 млн. японски йени, както и да поеме всички допълнително възникнали разходи по реализацията на Проекта.
В Споразумението (таблица 1, раздел 2) са определени приблизително очакваните от българска страна средства за съфинансиране по години. Предвидено е всяка година да има съфинансиране от българска страна.
До 31.03.2004 г. българската страна не е изпълнила финансовите си ангажименти за финансиране на Проекта, като са ползвани единствено средствата по Заема.
От 2001 г. многократно се разменя кореспонденция между МТС и МФ относно осигуряване на средства за съфинансиране по Проекта. Министерство на финансите отказва да предвиди бюджетни средства за съфинансиране. Министърът на транспорта и съобщенията не уведомява Министерски съвет, като контролиращ орган изпълнението на международните споразумения, за липсата на съфинансиране и последиците за Р България от това. Неосигуряването на съфинансиране за времето от 2001 до 2004 г. забавя изпълнението на Проекта и го поставя пред опасността да бъде прекратен. Това ще доведе до значителни загуби за българската държава и невъзможност да се реализират целите на Проекта.
Липсата на съфинансиране създава редица негативни ефекти, по значимите от които са:
- неизпълнение на международно споразумение между японското и българското правителство, което може трайно да рефлектира върху японската инвестиционна политика в България;
- значително завишаване на стойността на Проекта;
- забавяне графика по изпълнението на Проекта;
- допълнително завишаване на размера на лихвените плащания при обслужването на Заема.
За 2004 г. са разчетени бюджетни средства в размер на 13,1 млн. лв. за съфинансиране по проектите на пристанище Бургас и пристанище Лом, а в бюджетната прогноза за 2005 г. са предвидени 4,2 млн. лв.
По силата на т. 7 - специална клауза в разменените и ратифицирани от Народното събрание вербални ноти, правителството на Р България освобождава японските компании, които участват в Проекта, от всякакви фискални налози или такси в Р България по отношение на дохода от доставянето на продукция или услуги, които трябва да се осигурят според договореностите на Заема.
Съгласно § 3 от ПЗР на ЗМПВВППРБ – специална разпоредба, при прилагане на данъчното и митническо законодателство на Р България, не се дължат ДДС, акциз, такси и мита при внос на стоки за изпълнение на проекти, свързани с пристанищната инфраструктура.
При извършена през 2003 г. от ТДД - гр. Бургас данъчна ревизия е съставен данъчно-облагателен акт на ГД "Пента Оушън - Мицубиши" за сумата от 10 542 500,9 лева дължим ДДС. С решение РД 10-949/24.07.2003 на регионалния данъчен директор на подразделение Бургас е спряно изпълнението на данъчния акт. Към 30.03.2004 г. са начислени и изплатени от “Пристанище Бургас” ЕАД 4 250 287,92 лева ДДС по Проекта за сметка на бюджета на МТС като част от средствата, предвидени за съфинансиране на Проекта.
Съгласно Споразумението, Таблица 2 раздел 1, не се допуска финансиране на данъци и мита от средствата на Заема. Българската страна следва да осигури необходимите средства за дължимия ДДС.
Средства по бюджета на МТС за плащане на ДДС не са предвиждани. Извършените плащания през 2004 г. се осигуряват чрез корекция по бюджета на МТС за сметка на капиталовите трансфери, предвидени за съфинансиране на Проекта.
Към 31.03.2004 г. Министерство на транспорта и съобщенията и Министерство на финансите не са предприели необходимите действия за отстраняване на възникналите проблеми при прилагането на ЗДДС.
Усвояване на Заема – отпускане на средства по Заема
Средства по Заема се отпускат в съответствие с процедурите за отпускане на средства, разписани в Споразумението:
- за плащания във валутата на Р България – процедура за трансфер (Таблица 6 от Споразумението)
- за плащания във валута, различна от валутата на Р България – процедура за поемане на ангажимент (Таблица 5 от Споразумението)
До 31.03.2004 г. по Заема разплащания в лева не са правени.
Таблица за усвоените средства от Заема към 31.03.2004 г.
Главница І Главница ІІ
строителни и драгажни работи оборудване
японски йени левова равност. японски йени левова равност. японски йени левова равност.
5 739 403 543 83 157 402 326 607 693 4 731 749 892 324 867 12 922 473
Към 31.03.2004 г. са усвоени 48,6 % от стойността на Заема.
Одобряването на плащанията от българска страна се извършва от изпълнителния директор на “Пристанище Бургас” ЕАД, съгласно Меморандума от 29.06.1998 г. и договора между МТС, “Пристанище Бургас” ЕАД и Булбанк от 08.06.1999 г.
Съгласно чл.І, раздел 2, ал. 2 от Споразумението средства по заема могат да бъдат отпускани до 29.06.2005 г. Предвид удължаване срока на изпълнение на Проекта следва да бъде поискано от JBIC удължаване на срока за усвояване на средствата по Заема. До 31.03.2004 г. не са предприети действия за удължаване на срока.
Обслужване на Заема
Каналните, корабни и кейови такси, събирани от “Пристанище Бургас” ЕАД към момента на подписване на заемното споразумение, са послужили за обосноваване възвращаемостта на Заема и са посочени като основен приходоизточник за неговото погасяване. С влизане в сила на Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата в Република България през 2000 г. се отнема правото на “Пристанище Бургас” ЕАД да събира каналните, корабни и кейови такси. Съгласно чл. 114, ал. 1, т. 13 на Закона, таксите се събират от ИА “Пристанищна администрация”, чрез която министърът на транспорта и съобщенията осъществява правомощията си. Съгласно чл. 115, таксите, събирани по чл. 114, ал. 1, т. 13, се използват за финансиране на дейностите по поддържане и развитие на пристанищата за обществен транспорт и финансирането се осъществява чрез бюджета на МТС.
От ръководството на МТС и ИА”ПА” не е отчетена тази промяна в Закона и не са предприети нужните управленски действия за обосноваване и осигуряване на необходимите бюджетни средства и създаване на организация за обслужване на заема, както и осигуряване на средства за съфинансиране.
Съгласно чл. 115, ал. 4 от ЗМПВВППРБ, ИА “ПА” трябва ежегодно да изготвя програма, утвърдена от министъра на транспорта и съобщенията, за обосноваване на необходимите разходи за изграждане на пристанищата и погасяването на кредити, получени за развитието на пристанищната инфраструктура.
В нарушение на чл. 115, ал. 4 от ЗМПВВППРБ, до 2004 г. включително ИА “Пристанищна администрация” не изготвя програми за обосноваване на необходимите разходи за изграждане на пристанищата и погасяване на кредити,свързани с тях.
До приключване на одита не е определен реда и начина, по който ще се акумулират необходимите средства за обслужване на кредита, както и субекта, който ще обслужва кредита.
До 2001 г. включително лихвите по Заема се плащат от “Пристанище Бургас” ЕАД, въпреки влизането в сила на ЗМПВВППРБ през 2000 г., като са платени общо 18 488 378 японски йени. Изплатени са наказателни лихви за забава в размер на 58 975 японски йени.
Едва през 2002 г. ИА”ПА” започва да плаща дължимите лихви по Заема. Извършени са три плащания на обща стойност 142 240 547 японски йени. Изплатени са наказателни лихви поради забава в размер на 153 217 японски йени.
Дължимите лихви към 20.12.2003 г. в размер на 71 656 273 японски йени са платени от бюджета на МТС на 19.01.2004 г. За 2004 г. средства за лихвени плащания по Заема не са предвидени по бюджета на МТС, което налага пренасочване на свободен ресурс от проекта “Реконструкция и електрификация на ж.п. линия Пловдив – Свиленград”.
Поради липса на организация и координация между МТС, ИА”ПА” и “Пристанище Бургас” ЕАД общо изплатените лихви за забава са в размер на 212 192 японски йени.
До приключване на одитната задача все още няма създадена организация от МТС за своевременното и коректно обслужване на Заема.
“Пристанище Бургас” ЕАД няма законово основание да извършва разходи по Проекта и да обслужва Заема, тъй като според ЗМПВВППРБ финансирането на дейностите по поддържането и развитието на пристанищата за обществен транспорт се осъществява чрез бюджета на МТС. Нито МТС, нито ИА “ПА” отразяват счетоводно направените разходи по Проекта и така се лишават от необходимата управленска информация за контрол по изпълнението на Проекта.
За 2004 г. не са предвидени средства в бюджета на МТС за плащане на лихвите и таксите по Заема.
Длъжностните лица в МТС и ИА “ПА”, които имат отношение към обслужването на Заема, не са запознати със Споразумението и Меморандумите към него, както и задълженията, произтичащи от тях. МТС не разполага с Меморандумите. Споразумението е публикувано в ДВ на 26.03. 2004 г.- шест години след неговата ратификация. Заемът е считан като държавно гарантиран с краен бенифициент – “Пристанище Бургас” ЕАД, без да се отчетат промените настъпили след приемане на ЗМПВВППРБ и това, че чрез реализацията на Проекта се създава публична държавна собственост.
От МТС не са извършвани навременни и адекватни действия за предвиждане и обосноваване на необходимите разходи за съфинансиране на Проекта и обслужване на кредита в проектобюджетите на министерството до 2004 г. включително.
В Министерство на финансите Заемът също е неправилно разчетен като държавен инвестиционен с краен бенифициент търговско дружество, без да е отчетено Споразумението и промяната, произтичаща от разпоредбите на ЗМПВВППРБ и отнемането на правото за събирането на корабните и кейови такси от “Пристанище Бургас” ЕАД.
Практически Проектът остава без източник за съфинансиране и средства за обслужване на Заема.
4. Управление, организация и контрол на изпълнението на Проекта
Министърът на транспорта и съобщенията във връзка с правомощията си по чл.113, ал. 1 от ЗМПВВППРБ - да ръководи и контролира пристанищната дейност и като страна по Споразумението, следва да организира и упражнява управленски контрол върху изпълнението на Проекта, както и да предлага и реализира управленски решения по възникнали проблеми и свързаната с тях организация с цел успешната, ефективна и ефикасна реализация на Проекта.
При оценката на въздействието върху околната среда МОСВ не разрешава:
- депониране на драгажните маси в предвиденото в проекта депо – залив Вромос. Драгажните маси трябва да се депонират на по-голямо разстояние от пристанището;
- добив на пясък от морето - пясъчна банка “Кокетрайс”, предвидена в Проекта. Пясък трябва да се доставя от сушата.
В резултат на решението на МОСВ стойността на Проекта в частта строителни и драгажни работи се увеличава с 24 289 079 щатски долари. Респективно с толкова се увеличава и необходимото съфинансиране от българска страна.
Липсват документи, удостоверяващи съгласуване и приемане на завишените цени от страна на “Пристанище Бургас” ЕАД и МТС. Завишението на единичните цени на драгажа и доставката на пясък, не са формализирани чрез анекс към договора с Изпълнителя. Приложената от консултанта методика за определяне на стойностите се основава на недостатъчно икономически обоснован емпиричен математически модел.
След промяна на политическия кабинет през 2001 г., новоизбраният министър на транспорта и съобщенията със Заповед РД-08-619 от 21.09.2001 г. назначава Технически съвет за обсъждане целесъобразността на Проекта. Основни задачи на съвета са да установи състоянието по изпълнението на Проекта и да представи актуализирана обосновка на целесъобразността на Проекта. В резултат от работата на съвета и проведените дискусии по възникналите проблеми и средствата, необходими за осигуряване на съфинансирането, се стига до решение за търсене на възможности за намаляване стойността на Проекта чрез редукция на обхвата му.
Във връзка с решаване на възникналите проблеми министърът на транспорта и съобщенията представя доклад на заседание на Министерски съвет. Със Заповед № Р-6/29.01.2002 г. на министър-председателя е назначена Междуведомствена работна група.
След проведени консултации, групата предлага на министъра редуциране стойността на Проекта, като се отложи за по-късен етап изграждането на 33-то корабно място (на стойност 12,7 млн. щатски долара) и се намалят доставките по оборудването с един претоварач на стойност 4,2 млн. щатски долара. Общото намаление – 16,9 млн. щатски долара следва да компенсира частично завишаването стойността на Проекта в резултат на пром
Прочетено: 3184 пъти
Сподели в социалните мрежи
Брой коментари
0
Добави линк
