Регулиране и оптимизация на лобистката дейност в Р България

Феноменът легален лобизъм, в отличие от мерките на органите на реда и сигурността пост фактум, може да бъде действено и мощно  превантивно оръжие в борбата с такава заплаха за националната сигурност и националните приоритети,  каквато е корупцията. Научната работа е адресирана на първо място към представителите на държавната администрация, а освен това, към учени, педагози, аспиранти, студенти, представители на държавни и обществени организации, въобще към всички, които се интересуват от обществено-политическата ситуация в страната ни и на които не е безразлично  посоката и темповете на развитие на гражданското общество у нас. Доколкото представителството на  груповите интереси не е на прозрачна и контролируема основа, развитието на държавата не зависи от реалните интереси, а от достъпа на тези или онези групи в центъра на приемане на  стратегически държавни решения. В духа на лежерно изповядвания либерализъм би могло да не се предприемат никакви усилия, като се чака прогресивното да заеме мястото на старото. Така обаче рискуваме да не доживеем желаните резултати не само в далечно бъдеще, но и никога. Международната конкурентноспособност, породена от  неефективните механизми на  достиженията на консенсус на групови интереси и формирования за посоката на развитието, може да доведе до разпада на Третата българска държава по подобие на Първата и Втората. Ефективността на политическата и икономическата организация на обществото в условията на съществуващите политически реалности може да се повиши за сметка на  развитието и  цивилизованите видове форми на представителството на интересите на отделни социални групи1. Това трябва да се прави небързо, еволюционно, обмислено, извън бързопреминаващите кампании, наподобяващи „борба с корупцията”. Корупцията е вродена поведенческа програма на приматите, и по тази причина не може да бъде изкоренена, тя остава в рамките на биологията на човека. Но тя може да бъде модифицирана толкова съществено, че нейният феномен да не може да бъде наречен корупция. В развитите страни обществеността с крехки възможности се впива на равнището на овладяването на  културните различия между безчестната спекулация и лоялната търговия, между подкупничеството и цивилизования лобизъм. Ако първите ги преследва законът, то вторите се явяват напълно респектабилен бизнес, умножаващ като всеки културен бизнес богатството на народите.2
Необходимо е  регламентиране на понятието лобизъм, ред на осъществяване на  лобистка дейност, ред на акредитиране на субектите на лобиране, ред на отнемане на  пълномощията за лобиране, права и задължения на лобиста, изброяване на противоправните форми на лобизъм. А каква е картината днес:
- Българското законодателство в областта на лобизма е  непълно и със закъснение отразява обществените ситуации и тенденции на развитие в  политическата, икономическата и сациалната сфера, което се отразява отрицателно на адекватността на правните норми.3
-Отсъства научно обоснована система на взаимовръзка между правните актове, има колизии в правната регулация.4
-Непълно и непоследователно правно регулиране на  наличните форми и организации на лобирането.5
-Отсъствие на  точно правно регулиране на  самата дейност лобиране, на нейните  компетенции и пълномощия.6
-Отсъствие на съпричастност и равноправност  на органите с лобистите организации и действия.7
Лобирането в юридическата практика на България вече го има. Има необходимост от неговото отражение като цяло в българските нормативни актове. Начините за решаване са създаване на единен закон за лобирането или създаване на глави за лобирането в специализираните закони. Това ще доведе до намаляване на корупцията, до увеличаване на гласността и легитимността на приеманите решения, до придаване на зоконен порядък на  взаимодействието общественост – власт, до обезпечаване   на реализацията на конституционните права на българските граждани в управлението на страната. В един евентуален закон може да се формулира правния механизъм за съгласуване на социални, икономически, политически и обществено значими интереси на отделните граждански общности в тези сфери; да се регламентира процеса на взаимодействие между груповите интереси и  органите на властта; да се дадат определения на понятията в лобисткия процес. В Общите положения на един такъв закон може да има следните определения:
-лобистка дейност: взаимодействие между физически лица или представители на юридически лица с органите на  държавната власт, техните длъжностни лица, депутати, непосредствената цел на които е  оказване на влияние върху разработката и приемането на решения, закони – в свой интерес, или в интерес на конкретни клиенти;
-лобист – физическо или юридическо лица, осъществяващо безвъзмездно или възмездно лобистка дейност в интерес на трети лица /клиенти/, регистриран надлежно според реда в държавата, имащ пълномощия от клиента, сътрудник на организация, в служебните задължения на когото влиза осъществяване на лобистка дейност от името и в интерес на юридическото лице, на което е сътрудник;
-клиент – физическо или юридическо лице, в интерес на което или от името на което се осъществява лобистката дейност – български и чуждестранни  лица;
-лобистки контакт – устно, писмено, електронно или друго съобщение, адресирано от името на клиента до длъжностни лица и депутати, органи на държавната и местната власт с цел оказване на влияние в правотворческия процес;
- не се допуска лобистка дейност в органите на съдебната власт.
Друга глава в един такъв закон може да бъде за статута на лобиста: има право да получава открита оторизация от органите на държавната и местната власт; право на допуск в органите на законодателната и изпълнителната власт, възможност за срещи и контакти, при ред, установен от съответните органи; право на предоставяне на органите на информационно-аналитични материали, предложениа за законопроекти, постановления и др. Редно е да се предвиди  възможност за обжалване на  действията на длъжностните лица при изпълнение на задълженията на лобиста. Както и да се   определят начините на незаконно лобиране: ако не е регистриран в министерството на правосъдието; ако няма надлежно издаден лиценз; ако няма акредитация за извършване на дейност в този орган, в който иска да оперира. Първото условие за законна дейност трябва да е държавната регистрация. След това – получаването на лиценз. Трето - регистрация в съответния орган, където ще лобира.
Необходим е и регламент на формите и методите на лобирането: методи на лобистката дейност; забранени методи за оказване на влияние на органите и длъжностните лица и депутатите; методи, които не са лобистки и които не изискват държавна регистрация. Основните методи на лобистката дейност могат да бъдат: предоставяне на  информации, документи, проекти за решения и закони по въпроси, намиращи се в домейна на органите; участие в работата на комисиии комитети с разрешение и според  указания ред на органите; лобистки контакти с депутати и длъжностни лица за целта на придвижването на въпроси и питания и предложения на неговите клиенти; организация на публикации в медиите за или против кокретни законопроекти и предложения за нормативни актове. Към забранените методи могат да се изброят: организиране на пропагандистки кампании, засягащи честа  и деловата репутация, достойнството на длъжностните лица и органите; опити за подкуп, внасяне на недекларирани средства при партии и политически движения, членовете на които се явяват субект на процеса на лобирането; внасяне на средства за избирателни кампании на кандидати за законодателни и други органи; шантаж, разпростанения на лъжлива информация по съществото на въпроса на лобиране. Към методите, които не се явават лобистки, може да се споменат: изказвания и съобщения, които се правят от длъжностните лица в предела на тяхната служебна компетенция; публикации в средствата за масова информация, ако целта се явява в пределите на тяхната обичайна дейност; довеждане на информация до органи, без цел за въздействие върху законотворческия процес; съобщения в процеса на работите на един държавно-обществен комитет, съдаден по инициатива на държавните органи; мнения и информации в комитета или комисия, ако са по покана на  органите; за прозрачност и законност на  лобистката дейност трябва да се иска отчет на лобиста на 6 месеца – сведения за клиентите, финансови и материални средства, които са им предоставени,  разходи и постигнати резултати. Отговорността на лобистите може да подлежи на санкции за незаконна лобистка дейност или анулирането на лиценз или акредитация – за срок или завинаги. Отговорността на лобиста пред клиента се включва в сключения между тях договор.
Трябва да се помисли и за  възможностите и ефективността на регионалното лобиране. Като правило има конфликт между регионалните и централните групови интереси. Регионалното лобиране разчита на линията на законодателната власт. Депутатите от един регион лобират за морския туризъм, тия от другаде – за зимния туризъм, трети – за земеделие, оранжерии, зеленчукопроизводство, четвърти – за промишленост – според спецификата на региона, работните места там, инвеститорите. Затова и изборите за парламент са най-важното събитие, свързано с регионалното лобиране.8 Лобизмът традиционно се осъществява на централно равнище, а основнната маса заинтересовани се намира в  регионите. Особен статут имат органите на местно самоуправление, които са отделени от системата на органите на централната администрация. В каква ситуация се намира лобирането на местна почва: исторически предпоставки, слаборазвити комуникации, местнически интереси, захвъленост в далечната периферия, контрол и вмешателство на централните органи, санкции на областния управител, представител на държавата, централизация на финансовия ресурс, наличие на  централно равнище на други регионални интереси, наличие в регионите на регионални поделения на централната администрация, единно правово пространство в държавата при териториална политическа и социална асиметрия, висок контраст на междурегионалните различия.9
Перспективите за регулиране на лобистката дейност в субектите на Р България са свързани не непременно с приемането на специализиран закон за лобизма. Усъвършенстването на правните механизми за регулиране на  лобиската дейност зависи от усъвършенстването на избирателното право, от законодателството, уреждащо статута на депутата, от законодателството за държавния и общински служител. Оптимизацията на правното регулиране на лобистката дейност в субектите на България е възможна при въвеждане на  формиращия се институт на лобирането в правното поле, законодателно закрепено с правила за лобистката дейност, с определени пълномощия и отговорности на неговите субекти.
Трябва да бъде отчетена съвременната специфика на лобистката дейност в условията на глобализация. На един хиперкапитализъм, който се разгръща в “епохата на достъпа”, според Джереми Рифкин.10 В новите постмодерни условия, в постиндустриалното или информационно общество лобистките дейности стават все по-разнообразни, интензивни и ефективни. В епохата на достъпа лобирането е най-вече технология за достъп до властта, до определена информация,  до различни информационни мрежи. Съвременният лобизъм е информационен лобизъм. В днешния свят пазарите отстъпват място на мрежите, прода-вачите и купувачите са заменени от доставчици и клиенти и практически всичко е предмет на достъп.11 Лобистите са едни от тези доставчици на консултантски, на посреднически услуги. В основата на епохата на достъпа стои преходът от пазари към мрежи, преход от притежание към достъп. Това е време на възход на интелектуалната собственост. Лобистите разполагат с интелектуален капитал, който е високо платен, защото е тясно специализиран в различни области. Спецификата на съвременното лобиране се изразява в осъществявания обмен между доставчици и клиенти на определена информация и експертни знания. Лобистките дейности, насочени към търсене и намиране на достъп до различни структури на властта (респ. до избрани политици или назначени чиновници), се разполагат изключително в киберпространството, в така нар.“виртуална реалност”.  Ако трябва да уточним къде най-вече  се насочват лобистките влияния, то отговорът е – не просто към всички институции на властта, а към институциите на оперативната изпълнителна власт. Макар лобизмът да е възникнал навремето като “коридорно влияние” върху решенията на парламента, днес лобирането се разпростира основно в сферата на изпълнителната власт. Юристите говорят за оформила се тенденция към “рационализиран парламентаризъм”, която дава приоритет на демократичното управление пред демократичното законодателство.12 Нещо повече, налице е “експанзия” на административните агенции в управлението, извършва се своеобразен преход към административна държава. Оттам, съвсем разбираем е лобисткият натиск най-вече към Агенцията за приватизация, Агенцията за обществени по-ръчки и пр., а не толкова пред депутати и министри. Приоритетът на административното спрямо политическото начало се наблюдава не само по отношение на лобизма вътре в рамките на държавата. При вземане на решения от евроинституциите в Брюксел също е налице конкуренция на административното и политическото на-чало, като първото за момента има надмощие. Съвременният лобизъм в условията на глобализация все повече се разгръща извън рамките на националната държава - в наднационален план – регионален и глобален. Набира скорост лобирането в Европейския съюз, както и лобирането от името на една държава пред друга държава или група от държави по конкретен проблем.13
 Съществуват множество митове, свързани с негативния имидж на лобизма и лобистите, които пречат за възприемането на лобизма като неразделна част от демократичната политическа система. Тези митове трябва да се “развенчават”, макар да имат свои сериозни основания. За това са нужни съответни усилия – както от страна на властите, така и от страна на организираното гражданско общество.
„Ще се опитам да размишлявам върху някои от митовете за лобизма, пише Ивка Цакова - Първи мит: Политическите институции (парламентът, правителството и пр.) изцяло са доминирани от лобисти. Законите и другите административни актове не защитават общия интерес, а удовлетворяват конкретни, тясно-групови частни икономически ин-тереси. Това е просто, но в основната си част – невярно твърдение, защото ако допуснем че е така, то значи да признаем, че икономиката засенчва по значение политиката, че политиката е второстепенна, ненужна, излишна. А това съвсем не е така. Ако се позовем на практиката на европейските институции, то за да бъде Европейският съюз конкурентен икономически играч на глобалния пазар, той следва да се интегрира политически, реализирайки съответни политически цели (примерно – осигуряване на качество на живот, равнище на заетост на своите граждани, стимулиране на информационно общество, икономика на знанието и пр.). За европейските институции тези цели са много по-важни от натиска на големи частни (в т.ч. мултинационални) компании или могъщи групи със специални интереси.
Вторият мит гласи: “Парите са ключът към успешно лобиране!” Разбира се, което и да е лобистко усилие има своята цена – транспортни разходи, разходи за персонал, за експерти в различни сфери – финансови, юридически консултации, PR-специалисти и пр. Но не всеки разход на пари води до желания ефект. Например, ако се финансират неправомерно политици и политически партии, ако се процедира чрез “покупка на депутати”, директно “купуване на управленски решения” – избухването на публични скандали биха довели до истинска катастрофа за този, който плаща. Практиката, особено на равнище ЕС, показва, че успехът на една лобистка кампания не зависи пряко от направените разходи за нея. Някои солидно финансирани кампании завършват с истинско фиаско (много са примерите за големи корупционни скандали). Обратно, някои малки NGO-s с ограничен бюджет постигат значими успехи – напр. Еврогрупа за защита на животните, Европейско женско лоби и др., успявайки сериозно да повлияят върху европейския законодателен процес в защита на своите каузи.
Третият мит се отнася до превърналите се в индустрия “из-мислени”, фалшиви, квазинеправителствени организации. Такива, безспорно има, но да се обобщава, че в основната си част неправителствените организации не защитатват конкретни граждански интереси (на еколози, потребители, правозащитници и пр.), а са създадени, за да носят доходи на своите учредители – това е до голяма степен едно клише. Вярно е, че за да кандидатства дадена гражданска организация за финансиране по определена програма (от европейски или друг донор), тя трябва да разработи съответен проект. А разработването на проекти за кандидатстване изисква специални умения, правилата за това, както и за самото кандидатстване са твърде сложни – с други думи нужни са специалисти, които срещу заплащане да разработят проекта, както и лобисти, които да го «прокарат», «лансират» пред донорската институция, която да го одобри. Възможно е тесен кръг лица да са облагодетелствани от подобна “индустрия”, възможно е “истинските” неправителствени организации да преживяват трудно, борейки се за своето оцеляване. Но не бива да забравяме, че когато става дума за социално значима цел или ценност, нейният престиж е важен ресурс за успеха на дадена лобистка кампания, за организиране на много хора в нейна защита. Свидетели сме на постоянно възникващи граждански протести, както в национален, така и в глобален мащаб (визирам така нар. “нови социални движения”, които набират скорост. А що се отнася до лобирането в ЕС, пред Комисията в частност, то там се предоставя привилегирован достъп на организирани интереси на социално-ощетени групи граждани (напр. на хората с увреждания), в което се изразява и европейският социален модел. Концепцията за организираното европейско гражданско общество, която се реализира чрез Европейския икономически и социален съвет институционализира диалога между политическите институции, представителите на труда и капитала (синдикати и работодатели), както и на организациите от така нар. “трети сектор”.
И последният, четвърти мит, по-скоро стереотип, е че лобирането за частни интереси накърнява общото благо. Твърде разпространено е мнението, че лобирането на граждански организации е в синхрон с общото благо, а лобирането за частни интереси – го накърнява. Но що е “общо благо”? Това е в някаква степен една абстракция и за да я конкретизираме, трябва да кажем в какво се изразява общият интерес (интересите на всички). А той пряко се извежда от конкретния историко-политически контекст и не е формулиран веднъж завинаги, а постоянно се променя, формира,  в процеса на публична дискусия. Различните социални групи имат различни гледни точки, формулират свои версии за общия интерес. Вярно е, че мнозина възприемат индустриалните и икономически лобита като защитаващи частни интереси. Но нима опитите за развитие на търговията и икономическия растеж не спомагат за развитие на икономиката и заетостта? Нима тези опити не са в защита на общото благо? Бизнес лобитата имат законното право да защитят своите интереси в един демократичен политически процес. Още повече, че не са редки случаите, когато само на пръв поглед неправителствените организации защитават социални, граждански интереси. Но в действителност, те също могат да защитават и ограничени, частни интереси. Например, антиядрени граждански движения срещу атомните централи могат да са провокирани от лобита, свързани с производството на електрическа енергия от други алтернативни източници – вода, слънце, вятър. Добре е да имаме предвид, че нещата понякога са по-сложни, отколкото изглеждат първоначално.”14







Източници:

    1. Селигмън, А., Идеята за гражданското общество, ИК “Критика и хуманизъм”, С., 1995, с. 67

    2. Политическата мисъл на ХХ век, Кеймбридж 2003, преведено  реферирано издание с учебна и научно-изследователска цел, С., 2006, с. 218

    3. Спасов, Б., Парламентарно право, Сиела, С., 2001, с 318

    4. Семов, М., Теория на политиката, С., 2000, с. 145

    5. Стоилов, Я., Държавна власт (правно-политически разграничения и съотношения), изд. “Сиби”, С., 2001, с. 154

    6. Спасов, Б., Изпълнителна власт, Сиела, С., 2001, с. 87

    7. Гълъбов, Антоний, Представителство, посредничество и зас-
тъпничество в подкрепа на граждански инициативи (теоретична рамка ипрактическо приложение)”, в: Застъпничеството в България: „Другата власт”, ИРМИ, С., 2006

    8. Commission of the European Communities, Green Paper. European
Transparency Initiative. Brussels, 2006, COM(2006) yyy final. 15
    9. Von Alemann, Ulrich – Eckert, Florian, Lobbyismus als Schattenpolitik.In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 2006, No. 15-16, April 10. pp. 3-10.
   10. Рифкин, Дж.,  Епоха на достъпа, “Атика”, С., 2001, с. 45

   11. Кастелс, М., Възходът на мрежовото общество, С., 2004, с.319

   12. Буруджиева, Т., Канева, Л., Политическият маркетинг: теория и практика, изд. “Сиела”, С., 2007, с. 16

   13. Woll, Cornelia, Herrschaft der Lobbyisten in der Europaeischen
Union? In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 2006, No. 15-16, April 10, pp. 33-38.

   14. Цакова, И., Лобизъм и демокрация, С., 2005