Европейската конституция като многопластова холограма

След провала през декември 2003 г. да се постигне съгласие по проекта за Европейска конституция и след критично ниското участие в изборите за Европейски парламент само седмица по-рано, правителствените и държавните глави, които се събраха на 17 и 18 юни, бяха обречени на успех. Предпазливостта в оценките и анализите обаче се дължи на две обстоятелства: от една страна на неувереност относно влизането на европейската конституция в сила, а от друга страна - на самото й съдържание. Съгласието, постигнато между правителствените и държавните глави на 25-те държави членки, е само първа крачка към влизането в сила на поредния европейски договор. След неизбежната работа по редактирането и превода на текста през октомври или ноември предстои неговото подписване, а след това и ратификация от 25-те държави. Желанието е този процес да се вмести в рамките на две години и договорът да влезе в сила на 1 юли 2006 г. В много от държавите членки ратификацията ще се предхожда от референдум. Със сигурност в Дания, Ирландия, Нидерландия, Испания, Португалия, Великобритания, но вероятно и в Белгия, Люксембург, Полша, Чехия. Във връзка с приемането на конституцията бяха изказани много пожелания за нейното ратифициране от всички 25 държави, но имаше и разсъждения в посока какво би станало при провал на ратификацията дори само в една страна. Ясен отговор на въпроса няма. В самата конституция се предвижда, ако тя вече е ратифицирана от 4/5 от държавите, но има проблем с цялостната ратификация, въпросът да се отнесе до Европейския съвет. Анализатори и политици представят различни сценарии за развитие на ЕС в случай на отрицателен вот в някоя от страните. Почти без изключение се отхвърля като нереалистичен сценарий, при който Европейският съюз продължава да съществува въз основа на Договора от Ница, т.е. без да се променя каквото и да било. Проиграват се хипотези за повторно провеждане на референдума при евентуален отрицателен вот - подобно на повторния референдум в Дания след отрицателния вот срещу Договора от Маастрихт и в Ирландия след вота срещу Договора от Ница. Има и виждания, според които отрицателният вот води до излизане на съответната страна от Европейския съюз - т.е. отрицателният вот не е проблем на ЕС, а само на съответната държава (такова виждане се споделя от председателя на Конвента Валери Жискар дЕстен). Надделяват обаче мненията, че отрицателен вот на някой от референдумите би довел до нова политическа реалност - Европа на ядрото и периферията, на авангарда и ариергарда, Европа на две скорости и т.н. Доколко би могла подобна криза да засегне присъединяването на България? За разлика от отрицателния вот в Ирландия във връзка с Договора от Ница, който постави под въпрос петото разширяване на ЕС, един отрицателен вот по Конституционния договор не би следвало да засегне нас и Румъния. Ние сме част от петото разширяване и Договорът от Ница включва решение за институционалните въпроси, свързани с присъединяването ни. Евентуална криза в процеса на ратификация на Конституционния договор обаче би съвпаднала с процеса на ратификация на Договора за присъединяването на България и Румъния и би могла косвено да го забави. Още през 2001 г. държавите, членки на ЕС инициираха дебат за бъдещето на Европа, който през февруари 2002 г. доведе до свикване на Конвента за бъдещето на Европа. Разработеният от Конвента документ бе представен на Европейския съвет в Солун през юни 2003 г. и е в основата на Конституционния договор, одобрен на 18 юни тази година. Председателят на Конвента Валери Жискар дЕстен изрази своето задоволство, че между документа на Конвента и документа на ЕС има 90% съвпадение (сътрудниците му дори са изброили, че от общо 14 800 думи 13 500 са запазени). Промените, нанесени от Европейския съвет, се оценяват общо взето като разводняване и отслабване силата на първоначалния проект, но, за да може да се даде адекватна оценка на тези промени, е необходимо преди всичко да се даде отговор на въпроса до каква степен проектът на Конвента успя да отговори на обществените очаквания и на същностния въпрос за бъдещето на Европа. Въпреки преобладаващите положителни оценки за работата на Конвента в много от тях по-скоро надделява равносметката, че изготвеният документ е не толкова израз на ясна визия за бъдещето на Европа, колкото резултат на политически компромиси. Конституционният договор позволява заключения за границите на интеграционната готовност на държавите членки, а не за бъдещето на ЕС. До голяма степен той е нещо като моментна снимка на Европейския съюз на прага на новото хилядолетие. Днешният ЕС, оформял се в продължения на десетилетия при сложно и същевременно плодотворно противоборство между сувереналисти и федералисти, между интеграционисти и анти-интеграционисти, запазва и в проекта на Конвента своята специфика на общност, която нито е международна организация, нито е супердържава. Образно казано, проектоконституцията не е дори обикновена двуизмерна снимка на Европейския съюз, а по-скоро многопластова холограма. В зависимост от гледната точка на наблюдаващия, тя представя ЕС ту като съюз от суверенни държави, ту като наднационална общност. Конвентът преследваше амбицията да направи вземането на решения в разширения ЕС по-лесно, за да не се блокират интеграционните процеси, като същевременно се разширят и възможните области на сътрудничество. Опростяването на процеса на вземане на решения вървеше по две линии - преминаване към нови области, в които е възможно гласуване с квалифицирано мнозинство (т.е. отпадане на националното вето) и по-лесно сформиране на подкрепящи мнозинства. Промяната на системата за гласуване се превърна в основната причина за провала през декември 2003 г. Полето за постигане на консенсус в тази област бе минирано още от сложния компромис в Ница, който бе построен на логиката за сформиране не на подкрепящи мнозинства, а на блокиращи малцинства. Формулата на Конвента за "двойно мнозинство", формиращо се на основата на подкрепа от страна на 50% от държавите членки, които да представляват 60% от населението на Европейския съюз, беше опит да се ревизира логиката на мисленото в категориите на "блокиращи малцинства". Усложнената формула, приета от Европейския съвет, бе обаче отново подчинена на търсенето на "блокиращи малцинства". От една страна, освен обикновеното квалифицирано мнозинство (55% от държавите членки и 65% от населението) бе допълнено с формула за суперквалифицирано мнозинство (72% от държавите членки и 65% от населението) при гласуване на предложения в чувствителните области на външната политика и политиката на сигурност, правосъдие и вътрешен ред и валутната политика, където инициативите ще са не на Комисията, а по-скоро на държавите членки, Съвета или Европейската централна банка. Тези формули бяха подсилени с няколко предпазни клаузи: за изискване за минимум от четири държави за сформиране на "блокиращо малцинство"; минимум от петнайсет държави за сформиране на "подкрепящо мнозинство" (клауза, която ще загуби смисъл след влизането на България и Румъния); и за прилагане на компромиса от Янина - решение, което позволява на държави членки, които не могат да сформират блокиращо малцинство, да отнесат въпроса до Европейския съвет, където да се търси консенсус (тази разпоредба има временен характер и би могла да отпадне през 2014 г. с гласуване с квалифицирано мнозинство). По отношение на нови области, в които да се прилага гласуване с квалифицирано мнозинство, предложението на Конвента бе също ревизирано в посока на даване на заден ход и включване на механизми за задействане на "аварийни спирачки". В приетата от Европейския съвет конституция се запазва правото на вето в областта на данъчното облагане, външната политика и отбраната и т.нар. собствени ресурси на Европейския съюз, а в някои области, в които е запазено гласуването с квалифицирано мнозинство (сътрудничество в областта на наказателното право и социалната сигурност), механизмите на "аварийните спирачки" дават възможност на държавите членки да отнесат въпроса към Европейския съвет, където решението е консенсусно. В областта на съдебното сътрудничество по наказателни дела този механизъм дава и възможност за преминаване към засилено сътрудничество на част от държавите и за неучастие на нежелаещите държави. Още няколко промени, внесени от Европейския съвет, имат също по-скоро възпиращ ефект по отношение на интеграционните процеси: - допълнението по отношение на Хартата за основни права (всъщност най-конституционният елемент на новия договор), което гарантира, че тя няма да доведе до създаване на нови права, извън съществуващите в рамките на националните законодателства и практики - уточнението, че не Европейският съюз, а държавите-членки координират икономическата си политика - отслабването на ролята на Европейската комисия в контрола над Пакта за стабилност, като тя не може да излиза с предложения, а само с препоръки по отношение на спазването на финансовата стабилност в държавите членки - постулирането, че промени в част III на Конституционния договор изискват ратификация от всички държави членки. Изброяването на тези не малко на брой "спирачни механизми" би могло да създаде впечатлението, че те обезсмислят постигнатото засилване на мотора на Европейския съюз в проектодоговора за европейска конституция. Но впечатлението е неточно. Постигнатото от Конвента и съхраненото от Европейския съвет по отношение на външната политика и политиката на сигурност (новият външен министър и предвижданата служба за външни отношения), както и на отбраната, предлагат възможности за постепенно изграждане и на политическа Европа. "Спирачните механизми" могат да блокират мотора за действие на всички заедно, но "засиленото сътрудничество" предлага изход за желаещите да задълбочат интеграционните процеси. За България приемането на Конституционния договор в този му вид ще бъде сериозно предизвикателство за политиците от момента на членството ни. Те ще трябва да намират всеки път най-доброто за страната решение при дефиниране на новите европейски посоки и евентуални вътрешни групирания. На този етап е важно, че се затваря така и незапочналият дебат дали е необходимо поправките в българската конституция да се забавят до приемане на европейската конституция (твърдения в тази посока имаше и от президента Георги Първанов, и от председателя на БСП Сергей Станишев). Проектът за промени в българската конституция е в напреднала фаза. Сред една от предвижданите промени фигурира намиране на механизъм за контрол над правителството от страна на Народното събрание по отношение на позициите, които то ще отстоява в Европейския съюз. Внимателното изследване на досегашната европейска практика и на Конституционния договор подсказва по-скоро, че механизмът за взаимодействие между правителството и парламента едва ли може да бъде предмет на третиране в конституцията, защото това крие опасност от "връзване" на ръцете на правителството, а преговорите вътре в ЕС ще изискват максимална гъвкавост.